重视偏差 对症下药

重视偏差 对症下药

——对药品“零差价”制度实施的调研分析




来源：中国医药报 2011年3月24日




　　编者按

　　去年1~3月，业内有关人士在浙江、福建、北京、湖南和湖北等地对基本药物“零差价”制度进行了调研，发现该制度在实际降低药品价格的作用上似乎并不理想，而一些基层医疗机构的药品购销行为却出现了扭曲现象，商业贿赂行为在此也有抬头。针对政府监管难度大、行政成本高的情况，本文作者在参与此次实地调研后提出建议：财政补偿量力而行；疏堵结合，以招标价格作为最高零售价，卫生院的药品实际采购价和零售价由其自主确定；不宜动用医保基金和“新农合”基金直接补贴卫生院和社区卫生服务中心等。虽然一次调研所反映的问题或许并不具有绝对的代表性，调研的结论也并非不存在争议，但这并不影响其为有关部门对政策的完善提供参考和借鉴。


　　□文/朱恒鹏  图/熊光明

　　笔者及业内同仁在去年1~3月对浙江、福建等地的基本药物“零差价”制度进行了调研，结果发现，基本药物“零差价”制度很难实现降低药品价格的政策意图，而盛行于二、三级医院的商业贿赂行为正蔓延到基层医疗机构。

　　调查还发现。由于药品集中招标采购制度存在的缺陷，使得绝大部分药品中标价偏高，个别药品中标价过低。这种现象在各省今年实施的基本药物省级集中招标采购中也多有发生，如相当一部分基本药物中标价格明显高于此前卫生院的实际采购价格。


　　问题显现

　　众所周知，对于二、三级医院来说，由于现有医疗体制存在的弊端，其采购药品时存在返点（暗折）和回扣现象，而且返点和回扣加在一起往往占到药品零售价的40%~60%。所以，二、三级医院的药品名义采购价（往往也是政府招标价）明显高于药企实际得到的采购价，中间的差额即为二、三级医院的返点和回扣及营销费用。比如，一种名义批发价10元的药品，二、三级医院可以以11.5元的价格零售，其中1.5元是合法的加价，而药企实际得到的采购价一般不超过3元，另外7元中大约有6元以返点和回扣的形式给了医院、医生及其他相关个人，1元作为营销费用留在了批发环节。

　　二、三级医院之所以偏好以高批发价采购药品，是因为有15%的加价率管制（所谓的顺价加价政策）。例如，某种药品如果采购价只有3元，医院只能加价0.45元，而同样的药品，采购价抬高到10元，医院就可以加价1.5元，合法的利润就多了1.05元。此外，再通过返点和回扣拿到6元药品收益。所以，加价率管制政策不能不说是抬高药价的原因之一。

　　对于卫生院来说，推行基本药物“零差价”制度以前，其药品销售不受15%加价率管制政策约束，而是由卫生院按照市场情况自主确定零售价格，只要不超过国家最高零售价即可。零售价与采购价之间的差价归卫生院所有，采购价越低，其获利也就越多。由于卫生院面临着零售药店和诊所的竞争，其零售价格不能高出竞争对手太多。为了盈利，卫生院会竭尽全力压低采购价，尽管加价率平均达到100%，但由于采购价很低，其零售价甚至还低于现在的政府招标中标价，更低于国家发改委规定的最高零售价。这种机制促使卫生院有很强的动力与供应商谈判，尽可能降低药品采购价，这种药品价格形成机制是通过充分的市场竞争形成的，也是相对真实合理的价格。例如，同为上述3元的药品，卫生院以3.1元的采购价(含0.1元配送费)购入，然后加价100%，以6.2元价格卖给患者。所以，推行基本药物制度以前，卫生院采购药品很少有返点和回扣现象，也基本没有药价虚高问题。

　　因此，以前同一种药品，二、三级医院的采购价（政府招标价）显著高于卫生院的采购价，这是业内公开的秘密。不过，由于二、三级医院和卫生院实行的是不同的药品购销和定价制度，两者互不相干。但是，基本药物制度把基层医疗机构也纳入到政府集中招标采购制度内，要求卫生院和二、三级医院按照统一的政府招标价采购药品。在这一制度下，药企不可能按照此前卫生院的采购价参与竞标。原因在于：首先，许多竞标药品在全国多个省市销售，并且不仅供应卫生院，还供应二、三级医院。一个省份的基本药物中标价是公开信息，仍以上述药品为例，如果药企以过去卫生院的实际采购价中标，则意味着该药在全国所有省份招标中的中标价都要大致维持于这一价格。但是以这一价格中标，该药就很难再进入二、三级医院，因为在如此低的价格下药企没有足够的利润空间向医院提供返点和回扣，也无法让医院通过加价15%获得尽可能高的加价收益。实际上，实施基本药物“零差价”制度后，若以这样的价格中标，该药也很难再进入卫生院，因为当卫生院被纳入政府集中招标采购体制并被要求零加价卖药后，为激励卫生院采购中标药品，返点和回扣就成为药企的营销手段。按照以前的实际批发价，药企是没有足够的利润空间进行返点和回扣的。

　　其次，药品“零差价”制度是一种更为严格的加价率管制政策，存在同样的弊端。在此制度下，卫生院不能合法加价赚钱，但是它却能通过索要返点和回扣的方式私下谋利。由于绝大多数基本药物同一品种中标企业有多家，卫生院拥有选择权，从而拥有索要返点和回扣的能力。竞标药企也很清楚这一点，所以在投标价格中必须预留返点和回扣空间。这一药品投标和购销模式不过是此前公立医院药品购销模式和政府集中招标采购模式的简单复制，药企轻车熟路，卫生院也早已耳濡目染，双方完全是心有灵犀、一拍即合。因此，实施“零差价”制度后，到底采购哪家药企的药品，卫生院的主要考量因素是返点和回扣的高低，药品质量基本不在卫生院考虑之内，因为政府集中招标已经遴选过质量。换句话说，只要选购的是中标药品，即使出现质量问题，承担责任的也应该是招标机构而不是卫生院，况且卫生院及其医生也没有能力判断药品质量，尤其是此前没有使用过的基本药物。

　　最后，药品的成本乃至批发价格与销售量相关，医疗机构的采购量越大，供应商的平均成本越低，越能够给出更低的批发价。问题是省级集中招标只能确定中标价格，却不能确定一个省份的药品采购量，在无法判断销售量的情况下，制药企业只能保守地报出较高的竞标价格，防止陷于中标价偏低而采购量很小，供货则亏损，拒绝供货则违约的尴尬境地。  　　

　　现举例佐证上述分析：在某发达省份，2009年某医药公司生产的160万单位的青霉素钠经药品批发公司销售给卫生院的采购价是0.34元，加上0.01元的配送费，卫生院实际支付的采购价是0.35元，然后按照0.72元的价格零售，卫生院加价率105%，毛利率51%。而2010年，此药品在该省的中标价是0.75元，制药企业以高出原来批发价一倍多的价格中标，并不奢望能够得到这高出的0.4元，而是一方面维持和二、三级医院形成的价格默契，另一方面留出给予卫生院返点和回扣的空间。该药品卫生院实际采购价依然在0.35元左右，0.4元的差价会以返点和回扣方式留到卫生院及其医生手中。而他们按照0.75元的招标价实施所谓的“零差价”零售，患者的购药支出不但没有降低，反而提高了0.03元。这个例子很典型，也很普遍。

　　因此，正如二、三级医院实际卖药收益大大超过政府规定的15%一样，目前的“零差价”制度并不能改变卫生院卖药赚钱的局面，只是将原来的公开合法盈利转变为暗箱操作，通过返点和回扣谋利罢了，这无助于降低老百姓的药费负担。事实上，返点和回扣等药品购销模式由于需要采取各种措施（代理、倒买倒卖发票、偷税洗钱、统方、大量的医药代表等）来规避政府管制和法律制裁，会产生很大的额外成本，而这些成本相当部分会最终转嫁到药品价格上。下图描述了这种情形。

　　我们在各地的调研中了解到，一些卫生院已经开始和药企协商返点和回扣问题。

　　坦率地讲，目前公立医院拿返点、医生拿回扣并不是鲜见的现象。虽然政府屡屡出台各种措施进行治理，但收效甚微。政府若连二、三级医院都没有监管好，要监管好数量更多的卫生院更是谈何容易。

　　调研中我们真切地感受到，基层医疗机构普遍对“零差价”制度持消极态度，明显缺乏实施动力。一些卫生院除了通过向药企索要返点和回扣这一途径谋求卖药收益外，也在筹划其他应对策略，比如通过销售非基本药物获利，还有采取和药店合营，甚至由自己的医务人员合营开办药店的办法变相获取卖药收益，人为减少“零差价”药品供应量，同时诱导患者到合营药店买药，以此保障合营药店的收益。在数个省份的调研中，我们均观察到或者听到这种做法，这表明其已经不是个案。和经济发达省份相比，一些欠发达省份的卫生院实施这种做法的可能性更大。这是因为欠发达省份的“新农合”一般没有实施门诊统筹，农民门诊药费完全自费，在卫生院买药和在药店买药一样都要全额自费，便于卫生院医生诱导患者到合营药店买药。而发达省份“新农合”覆盖农民门诊药费，农民在卫生院买药报销一定比例，药店买药则需要全部自费，医生难以诱导患者到合营药店买药。　


　　图 实施“零差价”制度后某些卫生院药品采购及盈利模式

　　量体裁衣

　　针对上述问题，笔者提出以下建议：

　　1.财政补偿量力而行

　　从减少政府考核难度和成本，并且保持医疗机构改进服务质量，增加服务供给的积极性的角度讲，国家对卫生院的财政补偿宜采取定额补偿模式。既可以采取总额定额补偿方式，每家卫生院核定一个固定的年度总额补偿额度，也可以采取类似于公共卫生财政拨款的模式，实施按人头定额补偿，确定每服务人口财政补偿额度，服务人口数乘以每服务人口定额补偿数即为该卫生院的年度总补偿额度。补偿额度根据经济发展水平逐年增加。  　　

　　2.正视现实，疏堵结合

　　现阶段应允许卫生院合法获取卖药收益，以避免由于“零差价”制度存在的前述根本性缺陷，迫使卫生院采取暗折和回扣等暗箱操作方式获取卖药收益，或者以变相自办药店的模式应对。暗箱操作等只会导致基层医疗机构和医务人员的道德滑坡和社会风气恶化，浪费社会资源，并加大政府的监管难度和监管成本。考虑到近期内通过提高医疗服务价格和增加医疗服务项目增加医疗服务收入不可行，政策上应明确放开一个合法渠道允许卫生院合法获取卖药收益，以保证卫生院正常运转。具体的做法是疏堵结合：省级集中招标可以继续进行，但放弃基层医疗机构“零差率”政策，以招标价格作为其最高零售价。实际的药品采购价由卫生院和配送商自主谈判确定，政府不做干预，此为疏；零售价格亦由卫生院自主确定，批零差价收益归卫生院所有，但明确规定零售价不能超过省招标价格，此为堵。这样卫生院可以合法获得卖药收益，弥补财政补偿之不足。

　　这种做法并没有违背医改方案精神。医改方案要求医疗机构以招标价零售基本药物，而这种做法要求医疗机构的零售价不能超过招标价。在这种做法下，人民群众得到的实惠比“零差价”制度下更大。  　　

　　3.医保资金合理使用

　　城镇职工医保基金全部来自于职工个人和企业缴费，没有财政投入，财政无权动用该资金补贴医疗机构。“新农合”和城镇居民医保有财政资金投入，如果这两个基金出现较大结余，可以通过扩大报销范围和报销比例的办法让人民群众得到更大实惠，没有必要一方面从财政补贴每个农民100元“新农合”资金中拿走其中一部分（比如40元）补贴医疗机构，另一方面还要花费很大的行政资源强制医疗机构降低药价。这样做既增加政府的工作量和行政成本，又不能给人民群众带来什么实惠。  　　

　　4.“按人头付费”值得探索

　　在这个方面，国际上已经积累了丰富的成功经验，国内部分地区的试点也取得了显著的成效。比如，“新农合”、城镇居民医保和城镇职工医保门诊付费可以尝试采取“按人头付费”的制度。基层医疗机构目前的收入结构中实际上隐含着这一改革途径。“按人头付费”制度实际上就是一种按人头年度费用包干制度。各地可以结合“新农合”推行门诊统筹工作，选择若干经济发达、卫生院服务水平较高的地区试点这一付费方式。   　　

　　门诊“按人头付费”的优点非常明显：一是不增加各级财政支出负担；二是不降低医疗机构的收入水平；三是降低了城乡居民的医疗负担。这一措施更为显著的优点是根本性地改变了医疗机构及医生的激励机制，由过去以药养医制度下的热衷于过度用药转变为尽可能减少用药，这显然有助于有效消除国内长期存在的过度用药痼疾。

　　（作者系中国社会科学院经济研究所研究员）

看来实行药品“零差价”本身就是制度设计的缺陷，既不能解决看病贵的问题，也不能解决医生过度用药的痼疾，长此以往，国家财政如何承受？

同时，调研中我们真切地感受到，基层政府及财务部门普遍对“零差价”补偿机制持消极态度，对于地方补贴迟迟不到位，甚至当没有一回事。

其实，很简单，中国国情决定了一切。

其实15%的差价给医院也没有多少，没有了15%的差价，药价降了，医生还可以多给病人开药，对他来说回扣金额有增无减，但医院倒是少了15%的差额利润。

摸着石头过河

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