政策能否有公平的底线？

政策能否有公平的底线？ (2008-10-20 08:18:20)
标签：经济 养老金 养老制度 退休人员 克林顿 中国 杂谈   分类：国企死穴






编者按：


    此文为本人新书《国企死穴》中的开篇之作，主要反映的是现行养老制度在对待政府和国企职工上的巨大差别。
    作为国家的制度设计，应该为社会的和谐与进步起到积极作用，而不是拉大群体差距或带来更多的社会矛盾。胡锦涛总书记提倡的“科学发展观”，是以人为本的的发展观。政策的制定必须充分体现出“以人为本”的理念，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。唯其如此，我们的政策才能有利于社会的“全面、协调、可持续”发展，建设和谐社会才不是一句空话。









政策能否有公平的底线？




――现行企业养老体制探究



周济谱博文：blog.sina.com.cn/zhoujipu


    俗话说，男怕入错行，女怕嫁错郎。可能有人不同意这句话：不是说“是金子在哪里都会发光”吗？”那就让我们看一个现实的例子吧。《南方周末》曾有报道：2007年上海某位享受国务院特殊津贴的企业高工，月退休金2006元，某民主党派机关一个普通司机退休金为2550元。事实上，2006元这一水平仅相当于机关事业单位同等职称人员工资（或退休金）的1/3甚至更少。而那些“强势”机关人员的退休待遇可能更高。华南某市一位高工提供的数据显示：截止到2007年7月，该市部分企业副高职称的退休专家养老金约为930元，仅仅相当于当地机关事业单位清洁工工资的一半。进到了不同行业的金子同样是在发光，可社会对他们发光的价值评价却是何等的悬殊。



    这些在工作岗位上奋斗了一辈子，享受国务院特殊津贴的高工，不能说不是企业中的“金子”吧，能力不可谓不强，贡献不可谓不大，但是老了退休了，养老金对他们做出的价值评判还不如政府机关事业单位的一个普通司机或是一个清洁工，这岂能不让人心寒。如果这些高工们当初不是去了企业，而是去了政府机关，哪怕是喝喝茶、看看报，庸庸碌碌混日子，退休之后拿到手的养老金怎么也比现在多，他们的晚年生活水平会比从企业退休要高出许多。



    比较而言，政府机关公务员们的福利待遇则已经步入了“共产主义”，他们的医疗费用几乎都是实报实销。与此相反，在高通货膨胀背景下，企业退休职工微薄的基本医疗保险，已经难以应付人到老年不可避免的医药费等高额开销，同时，由于养老金的基数偏低，每年据此调整的幅度仅相对于物价上涨，效果如同隔靴搔痒，导致他们的实际生活水平逐年下降，并且越老越糟。为了避免退休后将面临的骤然贫困，大多数已经到了退休年龄的人甚至不愿意离开工作岗位，很多人宁愿拖着年迈之身继续为“保持现有生活水平”去打拼，“退休享清福、儿孙绕膝边”成了一个遥不可及的梦。



    企业与政府机关、事业单位退休人员在养老待遇上的差异，使企业退休人员成为社会的一个弱势群体。在生活资料大幅上涨的今天，企业退休人员的这点退休金维持日常温饱尚可，一旦生病或出现其他突发事件，那就不是入不敷出的问题，而是倾家荡产的灾难，他们面临的是生存的挑战。



    这到底是入错行惹的祸，还是现行养老体制本身的问题呢？显然，是养老体制本身存在有失公平的缺陷。



    公务员，本身并不创造税收，企业才是最主要的纳税主体，而国企又是养老资金积累和财政收入的主要贡献者，但却不是同等受益者。养老体制缺陷诱发的诸多不公平加剧了企业与政府间、新老职工间、国企与民企间的矛盾，让原本已经负重难行的国有企业更加步履蹒跚。




    ◎运动员兼当裁判，难逃“吃小灶”嫌疑



    1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内容的“统账结合”模式；国家机关和事业单位则未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。也就是说，机关事业单位仍实行福利性质的养老金制度,而企业则实行社会保险制度，即“双轨制”。



    从“福利”、“保险”这样的字面上就可以看出，这是两套保障程度高低截然不同的养老制度。这样的制度设计对企业的劳动者来说显然是不公平的。



    国家财政本身就是来源于企业和个人纳税，而企业职工则需要按自己工资的一定比例缴纳养老保险费，即所谓的“个人上缴部分”，属于工作年限内劳动者节衣缩食的节余，相当于“自我养老”。目前，按照规定，企业职工需要按照上一年度月平均工资的8％缴纳养老保险。



    其次，制度执行的结果也不公平，机关事业单位退休人员领取的养老金要比企业同类退休人员高出很多。机关事业单位职工的养老金只与本人退休前工资收入挂钩，其平均替代率，即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，高达80%以上；而企业职工的养老金水平除取决于本人缴费年限外还取决于本人的个人账户缴费,目标替代率只有58%左右。



    据上海市劳动保障局的初步统计，上海市退休职工每月的养老金平均在1000元左右，最少的每月在700元左右。这样的养老金水平仅能维持最基本的温饱，并不能满足老年人其它方面的需求。换句话说，就是企业既需要纳税供养公务员，还需要自己掏钱供养自己，结果把别人养好了，自己却顾不上了，“种了别人的地，荒了自己的田”。



    第三，制度持续强化的过程更为不公平，“双轨制”持续时间越长，机关事业和企业之间的养老金差距越大。数据显示,机关事业单位养老金费用总额1990年为59.5亿元,到2003年已达到1270亿元,增加了20多倍,年均递增20%,明显高于企业职工养老金增长速度。从1993年到2003年底,机关事业和企业退休人员的月养老金差距由40元左右拉大到600元,而且该差距还在不断扩大。不仅如此，机关事业单位连退休人员去世后的丧葬抚恤标准也普遍比企业退休人员高。如南方某省机关事业单位与企业退休人员的丧葬抚恤标准相差竟达15倍。同是为国家经济建设做贡献的人，同是在社会主义制度下的平等公民，同是在具有“国家性质”的单位工作，只不过社会分工工作岗位不同，死后就不能得到同等的待遇吗？



    南方某市社保局出台了给予企业高级职称退休人员额外补贴的政策，副高级职称每月300元、正高级职称每月500元。但几乎同期，该市对机关和事业单位的同类人员也有一次递增，但额度却高达400元和700元。



    这显然有失公平。众所周知，税收是国家财政收入的最主要来源，国家的强大需要有企业的支撑，企业是国家税收的纳税大户，而政府的机关事业单位职工是属于享受国民收入二次分配的，也就是吃国家税收的。企业职工辛辛苦苦一辈子，让企业盈利，为国家纳税，到头来能够领取的养老金却比吃国家税收的人少得多，这样对待作为社会财富的直接创造者的企业职工，咋看都不合适。



    2007年海南省人大有一条题为《关于重视和解决机关与企业养老金待遇差别的建议》中提到：机关事业单位人员退休，享受在职工资待遇，并随着现职人员工资调整而调整，水涨船高。而企业退休人员待遇只及原工资的一半左右，且每次退休金调整，只是象征性的提高一点，不敌生活必需品涨价的幅度。2007年海南省企业退休人员月人均退休金为600多元，机关事业单位退休人员月人均退休金为1500多元，企业退休人员养老金仅为机关事业单位退休人员的40%。退休金差距较大的矛盾已经成为影响海南省稳定大局的因素之一。



    造成这些不公平的主要原因在于养老金制度制定程序的不公平。政府既是政策的制定者，同时又是政策的受益者，也就是说，在养老制度改革的游戏里，政府既当裁判又当运动员。政府将企业员工纳入了改革范围，却又像母鸡护小鸡那样将政府机关事业单位的职工藏在翅膀下面。一个很简单的道理：如果养老改革是对国家和职工都有利的事，为什么政府机关和事业单位不参与改革呢？法律面前人人平等，政策面前也该如此吧，但问题却是政策在制定时就已经“区别对待”了。难怪乎一些企业职工将中国的养老制度戏称为“穷人俱乐部”。



    一般来说，制定政策的人不能是享受政策的人才有可能做到基本的公平。克林顿在位时给美国总统提了次薪，但是克林顿自己并不能享受加薪的利益。因为美国法律规定，倡导或提议加薪的这一届政府是不能直接享受加薪好处的，尤其是美国总统。人民不允许作为国家最大“管家”的总统，为了自身的利益向人民讨薪。因此，即便国会通过了总统加薪法令，但是，执行加薪法案的时间，也只能从下一任总统开始。



    而我国养老制度的改革，作为政策制定者的政府机关，虽然没有将自身也融入到改革的行列，看似避嫌保持了客观中立，但造成的效果却是实际上的从中受益。难怪一些企业退休人员认为我国政府部门在制定养老政策时是“渔利自肥”，所以有的地方更是出现了企业领导和职工退休前，竞相调入机关事业单位的“大挪移”奇观。



    看看每年上百万人参加的“中国第一考”——公务员考试，了解了政企养老制度的差异，就不难理解为什么73.6％的人想当公务员，为什么公务员报考中的热门职位突破1比4100大关。据报道，绝大多数考生都说他们报考公务员，就是奔着“工作稳定、待遇稳定、医疗养老有保障”去的。现在大学毕业生中更是流传着一句顺口溜：宁到机关做职员，不到企业做骨干！



    连涉世未深刚毕业的学生都知道企业和政府机关退休待遇是天壤之别，企业职工身在其中又怎会不“冷暖自知”。



    按现有养老保险标准，一位月入4000元的企业职工，60岁退休时，其生活水准只能维持年轻时1／4的水平。2006年，南方某钢铁公司有两位退休干部，是早年企业的创建者，目前的退休金一个是900多元，一个是700多元，看病吃药好多钱报销不了，生活很是艰难。东北地区一些老工业企业的工程师退休金只有五六百元，而且还要负担很多报销不了的医疗费，比如老年人的常见病高血压，医生叮嘱一定要吃“络合喜”，一个月下来四五百元，靠着微薄的退休金根本承受不起。




    ◎“一国两制”，何时制度能统一？



    在全国政协十届四次会议上，有委员提出，从机关单位退休的处级干部就能拿到2000多元退休金，但从企业退休的级别更高的所谓正局级干部却只能拿到1000多元退休金。连长虹老总倪润峰都说他自己退休也就能拿到1000多元退休金。



    数据显示，企业领导干部的养老金待遇比机关事业单位同类干部的待遇低4.5倍，比机关事业单位的勤杂工养老金待遇还低，这是世界各国绝对没有的怪事，也难怪一些国企领导干部心态不平衡。



    国有企业和政府机关都是为国家利益服务的部门，国企领导干部和政府机关官员本质上也只不过是分工的不同，他们事实上的频繁相互调任、角色互换充分说明了这一点。而且，国企领导干部做出的贡献并不一定就比政府机关的官员们少，他们管理的企业要在尽可能最大限度地帮助政府承担就业、福利、稳定等诸多社会责任的同时，还要在市场竞争中生存发展，保证国有资产的保值增值，这些目标的实现都是国企领导以其非凡的智慧、能力和心血完成的。当他们年老体衰退下工作岗位的时候，退休金在某种程度上是对他们人生价值的一种评价。然而现行的养老制度却用少得可怜的养老金和同政府机关退休待遇的巨大差异否定了他们的贡献和努力。



    这种制度特别是对于相当于正局、副局待遇的高级国企管理人员非常的不公平。他们都是经组织批准和任命，由于工作需要，服从组织安排，调离了公务员岗位，并在企业勇挑重担、承担风险。他们有的来到了困难企业为濒临破产企业收拾残局，有的为企业的改革、改制、分流努力工作。他们为社会创造了税收，创造了财富，立下了汗马功勋，到头来退休金还不如机关一个工勤人员。而且这种待遇上的差别不是能力水平的原因，也不是勤奋努力的结果，更不是个体贡献的差异，而仅仅是由于制度设计的不公平造成。别人吃着我看着，别人坐着我站着，这样的境遇确实有点惨，在这种情势下，谁能保持一份平和的心境？怎能不心里发堵，嘴发苦？怎能不影响在职的国有企业领导干部的思想情绪和工作积极性？他们难以理解：明明到企业工作是组织上派我们来的，为什么到退休了待遇却相差如此之大？



    这样的制度设计不仅不利于国有企业管理人员队伍的稳定，也不利于国有企业的改革和发展。趋利避害是人的本能，国家制定的政策和制度会对国民的行为起到很强的指引作用。针对养老金出人意料之外的差距，也让在企业工作的人们“悟然清醒”，也就难怪很多国企领导不能把全部心思放在企业的生产经营上，而是想着如何打通关系“跳槽”到政府机关享受丰厚的退休待遇或是以权谋私在退休前给自己攒一笔养老金。



    有一个没有逃过“59现象”的国企贪官，在他的忏悔书里是这样讲述他的思想转变过程的：“我一直想当个好领导，也是一直这么做的，直到快退休了，一次去市里开会，遇到我以前在政府机关工作的同事，他比我级别低，退休后能拿到的退休金却是我的几倍，而且医疗基本上100%报销。而我只能拿到两千多元的养老金，还只能在医疗保险范围里报销医疗费，我有糖尿病，很多药都是自费的，我的心里就一直堵着，想我也辛辛苦苦为国家奋斗了一辈子，太不公平了……为了找平衡，我开始捞钱，为了退休后能过得好一点……”



    养老制度“一国两制”带来的不公平，国企和政府机关之间看似不起眼的养老制度差异，事实上成为国企人才缺失和领导干部腐败的强烈动因。如果不尽快实现“两岸”制度统一，随着市场经济不断推进，就业压力、养老压力和医疗负担的不断增加，必然由此造成更大的社会问题。




    ◎寅吃卯粮，新老职工均生怨



    按照国家目前推行的企业养老模式，企业职工的养老由企业养老、个人养老和家庭养老三部分组成。虽然“养儿防老”是国人朴素的心理传统。然而，在教育、医疗、住房这“新三座大山”已经压得人们气喘吁吁、举步维艰的时候，“421家庭”，即父母4人、夫妻2人、小孩1人的倒金字塔结构的家庭，成为社会主流，希冀子女养老越来越不现实，依靠养老金养老逐渐成为国民无奈的共识。



    中国养老保险基金采取社会统筹和个人账户相结合的方式，社会统筹满足现收现付的代际转移养老模式，个人账户满足提高效率与收益的部分基金积累的养老模式。将基金制和现收现付制两种养老模式结合是中国的独创。



    问题是：在统账结合养老制度实施之前，在计划经济体制下，职工的养老、退休是由单位和国家包下来的。到了上世纪90年代，已经退休的老职工和新制度实施前参加工作的职工都没有个人账户的积累，他们享受当时国家养老的福利社会保障政策；新制度推出后，面临转轨的尴尬局面，“老人”无帐户更无资金积累，“中人”个人帐户上资金严重不足（个人帐户建立之前的工作年限，仅仅是视作个人缴费的年限而没有资金累积），这些人的养老金又必须从新体系中领取，这就形成了养老基金的隐性负债。



    这项隐性债务原则上应当由国家承担，由国家财政部负责解决。然而，国家却将其转嫁给资金相对匮乏的社会保障具体执行部门——劳动和社会保障部，由于劳动和社会保障部没有其他收入来源，就把任务“顺理成章”地落到了在职职工肩上——动用新缴纳的部分基金来支付过去的隐性债务，将“新人”帐户的资金在实际运作中现付给了现在的老人。也就是说，本应作为未来养老金积累的个人账户资金却发放给已退休职工，帐户实际上是个“空帐”。



    从目前全国各地的养老金收支情况看，许多地区动用了全部个人账户资金，最终导致所有参保人员个人账户的“空账”运行，使我国目前正在进行统账结合的社会保障制度蜕变成名义上的基金制，即实际上的现收现付制。而且这种“空账运行”的情况一直收不抵支，且年度赤字规模持续扩大。2003年养老金当期支付缺口全国已扩大到500多亿元，个人账户的空账已达到4800亿元。据测算，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账14万亿元。现在中国养老金缺口已达2.5万亿，未来30年缺口将高达60多万亿。



    与此同时，养老压力逐年增加。据世界银行的统计，1990年60以上的人口比例，亚洲平均为6.8％，我国为8.9％。我国已进入老龄化时期，到2026年这一比重将达18％，届时全世界将有四分之一的老人集中在中国。这种资金上的巨大缺口使得目前确定的“统账结合”的养老模式基本上不可能实现。养老金将面临更严峻的隐性债务危机和当期支付的财务危机。



    除此之外，最不可容忍的就是养老金监管体制的薄弱。企业和职工辛辛苦苦挣了钱交了养老保险，最后却成为贪官硕鼠口中的饕餮大餐。陈良宇绝不是个案，广州市就曾有９亿元养老金被挪用，目前只追回了1.46亿的案例。这些非法滥用的违法行为使得养老金的空洞愈演愈烈。



    这难免让现在的在职职工担心——等自己老了退休了，从哪里出钱来养活自己。最理想的状况当然是国家财政来弥补亏空，然而，如此之大的亏空缺口单靠财政来弥补又谈何容易。现在来看，政府主要寄希望于推迟企业职工退休年龄和提高养老保险缴费比例两项。但显而易见，这两个方法都是以牺牲企业职工利益为前提的，而且不能从根本上解决矛盾，只能延缓矛盾来临的时间。并且，这样会进一步增加企业和职工负担，使本已经十分严峻的就业环境更加恶劣，实质上是把本应由政府解决的矛盾转嫁到企业及其职工身上，这必然引发更大的矛盾。



    而且，目前国家已经提高上缴养老金的社会统筹比例来缓解资金压力了。我国养老帐户的资金来源于企业职工个人缴纳部分和企业缴纳部分，缴纳的标准是按照企业职工本人上年一度月平均工资数（最低数为上年全市职工平均工资的60%；最高数为上年全市职工平均工资的300%），个人缴纳8％，企业缴纳22%。2005年以前，个人缴费的全部和单位缴费的3%计入个人养老金账户，单位缴纳的19%划转入社会统筹；2005年国务院出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定单位缴费不再划入职工个人账户。很显然，新办法对企业职工而言更为不利，使本来就“先天不足”的养老金制度更加雪上加霜——新政策下个人账户缴存比率的减少，会使“中人”和“新人”未来的养老金缩水。



    新职工养了老职工，自己却没人养，难免心中有担忧、有怨气。而老职工又由于当时的养老金发放办法造成的数额偏低、增长缓慢而心中不满。于是新老职工之间的矛盾随着时间推移会变得越来越严重，直接影响企业内部团结和社会稳定。




    ◎被迫行善，国企兼职福利院



    如果我们把国企养老金的负担问题放到整个社会当中去对比，就会看到国企是养老统筹的主要贡献者，其负担远高于民企等其它企业，这就形成国企与其它企业竞争条件上的不公平。

多年来，国家对于国有企业养老保险缴纳情况的稽查非常严格，但是对民营企业的监督却力度不大。2006年底，全国企业累计欠缴基本养老保险费436亿元，这些欠缴的企业大部分都是民营、私营企业。某市约500家民营企业，参保的民营企业仅有10家左右。2006年末全国民营企业参加基本养老保险比例仅为48%，民营企业保险缴费比例不到国有企业的一半。而且民营企业多用少报工资总额、少报职工总数的方法来降低企业应当负担的上缴费用。少缴、欠缴，甚至不缴成为非国有企业缴纳养老保险中的突出问题。



    由于国有企业参加养老保险的比例大大高于非国有企业，并且严格依照职工的工资总额按比例执行，不像民营企业故意压低职工工资基数，少缴、欠缴甚至不缴，因此用于社会统筹的养老资金来源绝大部分来自于国有企业。理论上来说，企业及其职工缴纳的养老保险基金越多，职工退休后得到的退休金应该越多。但是，由于养老保险的计算办法和国家的政策条件，差距并不是很明显，国有企业多缴的资金并不能为本企业职工直接带来相应比例的直接利益，而是被“社会统筹”严重稀释，被那些少缴、欠缴，甚至不缴的非国有企业职工“利益共享”了。可以说，他们吃的“饺子”，大部分都是 “国企的馅”。这是非常不公平的。



    不仅如此，随着我国老龄化进程逐步加快,养老费用的负荷逐年增大，目前，企业退休人员达4000多万，并以每年300万人左右的速度快速增加，国家每年为此新增养老金支出近500亿元。同时，由于生活水平提高的需要和高速通货膨胀的影响，国家不得不连续提高企业退休人员基本养老金，目前企业月人均养老金首次超过1000元。



    但天下没有免费的午餐，必然有人要为此买单，国家需要用于社会统筹的养老资金越来越多，而目前养老基金空帐运行的现状是全国三分之二的省（区）连养老保险的确保发放都面临困难，国家财政如果不予补贴，必然要求提高目前能够收缴的养老资金的社会统筹力度，买单的还是企业和企业的在职职工。



    从新政策规定企业统筹中的一部分不再划入职工个人账户就可以看出，目前国家的养老政策走势并不打算用财政来弥补资金缺口。如果再提高养老保险的上缴比例，将进一步增加企业和职工负担。而如果国家对民营企业养老保险缴费情况稽查力度仍不大幅提高的话，这部分负担的绝大部分又将落到国有企业及其职工的肩上。



    在当前市场经济环境下，企业竞争激烈，民营企业的人员精简、负担轻，而国有企业冗员多、负担重，在竞争中本来就处于劣势，养老保险改革又走在了国有企业改革之前，在国企冗员未完全分流的情况下推行养老保险改革，再加上国有企业分担了绝大部分的社会统筹责任和压力，使得国有企业和民营企业虽处在同一个市场环境却不处于同一条起跑线上，越来越重的养老压力使得国有企业，尤其是人员众多的老国企不堪重负、举步维艰。





    显而易见，在市场经济条件下，不同就业领域的收入水平差距是难以避免的。但是如果政策的制定不从理念和方式上找问题，不从“斩腰齐民”的角度上考虑问题，不顾及一般的公平底线决定问题，那么，劳动者只是因为所处社会组织的不同，在养老金方面的负担和待遇就不同，则势必进一步加剧因养老收入差距拉大而产生的不满情绪导致社会的不稳定。更重要的是，养老制度的决策偏差跟我们“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”是相违背的，它不仅破坏了社会公平与和谐，造成社会矛盾，更会给社会带来巨大的负面影响。我们要建立和谐社会，不只是一句口号，更需要政府以人民的利益为出发点来谋划全局，更需要有着以“公平、平等”为基础的制度作为保障，更需要得到最广大人民由衷的认同与支持。唯其如此，则和谐社会成矣！







作者简介：

    周济谱，绰号华夏老人，吉林省四平人。现任北京城乡建设集团董事长兼党委书记。
    曾先后在商业、金融、投资、证券及房地产等多个行业工作，有丰富的国有、民营、股份制上市公司的企业管理经验。曾荣获全国第四届优秀青年企业家、国务院劳动（民族）模范等光荣称号，北京市第十二届人大代表，北京市第十次党代会代表。
    曾著有《商诫》，《一家之说》（上下册），文学专集《失落的岁月》。
    本人个性较强，缺少迎合。谈起国企改革时经常口无遮拦，不畏强势，多有自己独到的见解。



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